Rússia e Otan podem chegar a um acordo?

Artigo analisa se há um formato realista para um compromisso político de não expandir a Otan até as fronteiras da Rússia, como exige Vladimir Putin

Este artigo foi publicado originalmente em inglês no site Carnegie Moscow Center

• Por Vladimir Frolov

• . 26/12/2021 12:00

Desde o mês passado, a Charge da semana: Deserto do Atacama abriga lixão de roupas produzidas na China tem agido estrategicamente para impedir a expansão da Otan (Organização do Tratado do Atlântico Norte) para o leste de uma vez por todas. Moscou se esforça para completar o que começou em 2014 na Crimeia: alterar a seu favor os termos em que terminou a Guerra Fria.

A campanha começou em 18 de novembro, quando o presidente Vladimir Putin, falando em uma reunião de altos funcionários do Ministério das Relações Exteriores, pediu "garantias sérias de longo prazo que garantam a segurança da Rússia".

Em 1º de dezembro, em uma cerimônia para embaixadores estrangeiros recém-chegados, Putin foi mais específico.

"Enquanto nos engajamos no diálogo com os Estados Unidos e seus aliados, insistiremos na elaboração de acordos concretos que excluam qualquer expansão da Otan para o leste e a implantação de sistemas de armas que representam uma ameaça para nós nas proximidades do território da Rússia. Sugerimos que conversas substantivas sobre este tópico sejam iniciadas. Gostaria de observar em particular que necessitamos precisamente de garantias jurídicas e legais, porque nossos colegas ocidentais não cumpriram os compromissos verbais que assumiram ".

Parece que Moscou começou a rever sua "paciência estratégica" nas relações com o Ocidente e a Ucrânia depois que a Otan decidiu conceder as Kiev o status de Parceiro de Oportunidades Ampliadas em junho de 2020. Falou-se nas Ucrânia sobre atingir o status de maior aliado não-Otan, o que eliminaria virtualmente todas as restrições à cooperação militar com os americanos.

Isso, combinado com as sanções ocidentais contra a Rússia, a falta de progresso na implementação dos acordos de Minsk que visam a terminar o conflito no leste da Ucrânia e a imobilização de ferramentas russas para influenciar a política ucraniana, foi visto em Moscou como um sinal alarmante da entrada da Ucrânia na órbita de segurança ocidental.

Reunião bilateral entre o secretário-geral da Otan, Jens Stoltenberg, e Antony J. Blinken, secretário de Estado dos EUA (Foto: Otan/Flickr)

Mesmo que os acordos de Minsk sejam implementados da maneira que Moscou gostaria, isso ainda não permitirá que a Rússia alcance seus objetivos estratégicos de manter a Ucrânia em sua própria órbita de influência. Reintegrar a região separatista pró-Rússia de Donbass ao sistema político da Ucrânia não dará à Rússia direito de veto na política externa ou de defesa ucraniana. Kiev ainda será capaz de marginalizar as autoproclamadas repúblicas de Donetsk e Luhansk, assim como o presidente Volodymyr Zelensky conseguiu fazer com o oligarca pró-russo Viktor Medvedchuk, seu partido político e canais de TV. A implementação dos acordos de Minsk pode desestabilizar a Ucrânia no curto prazo, mas Kiev se adaptará rapidamente e, então, a rota da Otan para a Ucrânia - se não a da Ucrânia para a Otan - será aberta. A fixação da Rússia nos acordos de Minsk a impediu de resolver outros problemas em seu relacionamento com a Ucrânia e deixou a relação de Moscou com o Ocidente refém das manobras de Kiev.

Agora, Moscou está procurando uma saída para o impasse tentando chegar a um acordo diretamente com o Ocidente de que a Otan cessará definitivamente sua expansão, o que forçaria a Ucrânia a estabelecer seu relacionamento com a Rússia nos termos da Rússia. Para fazer isso, Moscou precisava criar uma alavanca de influência sobre os líderes ocidentais que os impedisse de rejeitar as preocupações russas.

Essa alavanca foi fornecida pelo aumento da presença militar da Rússia em torno da Ucrânia neste ano. O Ocidente acredita que a liderança russa agora é capaz de conduzir uma campanha militar limitada contra a Ucrânia que forçaria Kiev a aceitar os termos de uma vez por todas para encerrar o conflito que assola o leste do país há quase oito anos.

Moscou usou essa demonstração de força militar para entrar em discussão direta com os Estados Unidos sobre sua agenda. Junto com as promessas de que a Ucrânia não vai aderir à Otan, a Rússia também quer garantias de que nenhuma infraestrutura ou instalação militar da Otan aparecerá em território ucraniano, mesmo sem adesão formal à aliança. Moscou tornou suas demandas públicas e insiste que as negociações devem começar o mais rápido possível.

O apelo de Putin por acordos juridicamente vinculativos de que a Otan não se expandirá mais para o leste reduziu sua margem de manobra. É difícil imaginar os parceiros da aliança concordando com tal coisa, especialmente em uma forma juridicamente vinculativa, que, nos Estados Unidos, precisaria ser ratificada pelo Senado. Em qualquer caso, as exigências irrealistas de Moscou - e seu anúncio público, quando tais questões delicadas são melhor discutidas em privado - levantaram suspeitas no Ocidente de que são simplesmente uma operação de cobertura, e que o prazo apertado emitido por Moscou para iniciar as negociações indica um decisão iminente sobre uma operação militar.

Moscou também não propôs quaisquer concessões próprias em troca das limitações militares e políticas que gostaria de impor aos países da Otan e à Ucrânia - além de repetir uma velha iniciativa de uma moratória sobre o lançamento de mísseis de curto e médio alcance na Europa.

Ainda assim, podemos presumir que a ameaça militar nas fronteiras da Ucrânia levará a discussão dentro da Otan de cessar sua expansão, especialmente se o presidente dos EUA Joe Biden (e seu homólogo francês Emmanuel Macron) pessoalmente trouxer o assunto à tona. Nos Estados Unidos, a possibilidade foi discutida em nível de especialistas. A questão é como formular tal decisão de uma forma que agrade a ambas as partes e não exija que o Tratado do Atlântico Norte seja emendado.

Então, existe um formato realista para um compromisso político de não expandir a Otan até as fronteiras da Rússia? Existem duas opções possíveis. A primeira é incluir um ponto correspondente na declaração da cúpula da Otan de 2022 em Madrid, afirmando que a aliança não se expandirá mais para o leste e que esta declaração política anula todas as declarações anteriores. Isso permitiria à Otan negar a declaração da cúpula de Bucareste em 2008, que prometia que a Ucrânia e a Geórgia "se tornariam membros da Otan", enquanto preservava a política de portas abertas consagrada em seu tratado fundador. A própria Rússia já sugeriu algo nesse sentido.

A segunda opção é um ponto análogo no novo conceito estratégico da Otan, que está planejado para ser adotado na Cimeira de Madrid, ou uma combinação de ambos os formatos. Isto não forneceria garantias juridicamente vinculativas: o conceito estratégico da Otan e as suas declarações na cimeira são documentos políticos e podem ser revistos. Mas tal declaração no nível mais alto permitiria à Rússia estar razoavelmente confiante de que a expansão do bloco seria interrompida.

A promessa política feita a Mikhail Gorbachev em 1990 de que a Otan não expandiria sua infraestrutura militar no território da ex-Alemanha Oriental nunca foi quebrada. Isso é melhor do que uma promessa tácita de não aceitar a Ucrânia na Otan por mais dez anos. A diplomacia é a arte do possível, e este cenário, ao contrário de outros, é possível.

A reação da liderança da Otan até agora tem sido fortemente negativa, mas Biden ainda não se pronunciou sobre o assunto. É verdade que, em qualquer caso, ele não tem uma maioria grande o suficiente no Senado agora para obter quaisquer garantias legais de não expansão ali ratificadas. É por isso que o acordo nuclear com o Irã foi formatado como um compromisso político, ao invés de uma obrigação de tratado. Sem mencionar que, dentro da Otan, todos os trinta Estados-Membros teriam de ratificar as obrigações do tratado.

Ainda assim, esse deve ser o foco. Um acordo para parar de expandir a Otan até a fronteira da Rússia, independentemente de seu formato, seria fundamental. Isso abriria a perspectiva de um tipo diferente de relacionamento para a Rússia com o Ocidente e com a Ucrânia (bem como com a Geórgia), ao mesmo tempo em que custaria aos países da Otan nada além de uma mudança na retórica.

Parar a expansão da Otan tornaria possível a Moscou e Kiev manter conversações diretas sobre uma resolução conclusiva para o conflito com base na situação real. Se os dois lados conseguirem chegar a um acordo sobre como parar a expansão da Otan para o leste, então deve ser possível chegar a acordos bastante rapidamente em outras "linhas vermelhas" em relação à Ucrânia e também em relação ao controle de armas.

Como no final da década de 1960, a interação direta entre Moscou e Washington poderia fornecer uma estrutura política para uma futura distensão, dentro da qual acordos sobre a segurança europeia seriam possíveis. Ainda assim, a escalada continua provável, devido a requisitos irrealistas sendo feitos em prazos artificialmente curtos, bem como a ênfase insuficiente na diplomacia - e exagerada no aspecto militar.